Ley de Regalías deja dudas en distribución de recursos

En días pasados fue radicado ante el Congreso de la República el proyecto de acto legislativo por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política¹ y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones. El proyecto ha generado enormes controversias, incluso desde antes de su radicación, debido a las serias implicaciones que tendrá en cuanto al reparto de recursos para municipios y departamentos, un tema álgido y sensible.

Para abrir el debate, es importante precisar que el país demanda con urgencia una reforma al actual sistema de reparto de estos recursos, básicamente por dos razones: la primera, su manejo por parte de algunos entes locales no ha sido el mejor y ha fomentado la corrupción estimulando enormes gastos en infraestructura pública inútil "a modo de "elefantes blancos"", que entorpecen el desarrollo de las ciudades y su planeación urbana.

Algunos ejemplos, de los tantos que se tienen en nuestro país, son el Museo del Hombre Llanero en Yopal, el Parque de Las Piscinas en Cesar, el Parque de Los Mártires y el Velódromo en Arauca y, uno de los más sonados, el Hospital de Yopal, en Casanare, con un costo aproximado de 45.000 millones de pesos.

Para completar la faena, el lunes 22 de junio del 2009, el periódico El Tiempo dio cuenta de cómo eran investigados por la Procuraduría 28 gobernadores por acciones ilegales o actos de corrupción relacionados con el manejo de regalías.

La segunda razón es el impacto que estos recursos han generado sobre el bienestar de la población. Dicho de otra forma, dado su flujo creciente, resultaba sensato pensar que deberían impactar positivamente en el nivel o calidad de vida de los habitantes de municipios altamente favorecidos por las regalías. Los resultados son contundentes, departamentos como Huila, Meta, Casanare, Arauca y La Guajira "que recibieron entre 2004 y 2009 cerca del 60% del total de regalías" hacen parte del grupo con los más altos índices de mortalidad infantil en el 2008. Asimismo, departamentos como Córdoba, Huila, Cesar y La Guajira presentan niveles de pobreza e indigencia muy por encima del promedio nacional².

A lo anterior se deben sumar dos hechos: uno, que estamos iniciando una bonanza minera, la cual habrá de derivar en mayores recursos para los entes locales y, por tanto, en mayor corrupción y "elefantes blancos". Dos, la existencia en Colombia de una creciente desigualdad entre regiones, que, todo parece indicar, continuará por muchas décadas más, pues los procesos de aglomeración económica sugieren que la concentración de la producción, la productividad y el desarrollo tecnológico continuará en un conjunto de ciudades específicas.

Los planes del Gobierno

En resumen, el artículo 2 del proyecto de Acto Legislativo propone los siguientes aspectos: (i) la creación del Fondo de Ahorro y Estabilización, el cual será administrado por el Banco de la República y estará constituido por una parte del valor total de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones; (ii) la creación del Fondo de Competitividad Regional, administrado por el Gobierno nacional y conformado por el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Desarrollo Regional, los cuales se constituyen en un mecanismo de equidad entre las entidades territoriales del país y su finalidad es la financiación de proyectos regionales de desarrollo. La distribución de sus recursos se realizará con base en los criterios de pobreza, eficiencia, población y equidad regional; (iii) la creación del Fondo de Compensación Regional, que tendrá una duración de veinte años a partir de la vigencia de la ley. Se compone con un porcentaje del valor de los recursos del Fondo de Competitividad Regional y se destinará a las regiones más pobres del país, asignándole una alta prioridad a las zonas costaneras y fronterizas; (iv) la creación del Fondo de Desarrollo Regional, al cual tendrán acceso todas las regiones del país de manera indefinida y se financiará con el porcentaje restante de los recursos del Fondo de Competitividad Regional, y (v) destinar recursos para ciencia y tecnología. Al respecto, el proyecto establece: "El 10% de los recursos del Sistema General de Regalías, descontados los valores destinados al fondo de ahorro y estabilización y de ahorro pensional territorial, se destinará a proyectos de ciencia, tecnología e innovación y se ejecutará de conformidad con la ley a que se refiere el artículo anterior".

Dudas por resolver

Consideramos que las modificaciones sugeridas al actual sistema de regalías van por la vía correcta una vez que, a través de estos cambios, es posible alcanzar mayores niveles de eficiencia y equidad en los recursos, condición indispensable para su manejo público.

No obstante, vemos con preocupación algunos aspectos. Por ejemplo, no es claro el mecanismo a través del cual se destinarán los recursos para ciencia y tecnología. Sabemos que serán administrados por Colciencias, pero aún quedan interrogantes por resolver sobre su ejecución, quién determinará el plan o la estrategia de ciencia y tecnología que habrán de seguir departamentos y municipios, qué proyectos serán viables y cuáles no, así como quién evaluará la efectividad de estos gastos, entre otros.

La eficiencia es condición indispensable cuando se habla del manejo de recursos públicos. El proyecto no presenta mecanismos de estímulos y castigos para aquellos que hagan bien o mal la tarea. La preocupación, por tanto, radica en el hecho de que podrían presentarse episodios de "pereza fiscal", una vez que un conjunto importante de municipios entren a participar de la torta de la cual habían sido excluidos por mucho tiempo.

Según el proyecto, el manejo de una parte importante de los recursos estará en manos del Gobierno nacional. Ello no solo va en contravía de las reformas descentralizadoras iniciadas años atrás, sino que disminuye el margen de acción de los gobiernos locales, y no garantiza que haya un manejo más eficiente del capital.

Por último, la distribución nacional de los recursos en la nueva ley parece bien intencionada; sin embargo, no se contemplan veedurías ciudadanas u otros mecanismos que monitoreen el destino final de los dineros. Hay que tener en cuenta que el proyecto no puede garantizar que el despilfarro y la corrupción desaparezcan, más aún cuando en su mayoría han sido promovidos en las regiones por un sector de nuestra clase política.

 
¹Artículo 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.

Artículo 361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

²Información presentada en el Proyecto de Acto Legislativo No. 13 de 2010.