Anticiparse al peligro no es una opción, es una obligación

Ante la inevitable realidad que implica la rehabilitación y reconstrucción de una amplia extensión del territorio nacional, debido al desastre causado por las lluvias, el Gobierno tiene la oportunidad histórica de hacer de la gestión del riesgo una estrategia de desarrollo.

Esto significa llevar a cabo una restauración que mejore y transforme las condiciones de vida de las comunidades afectadas y siente las bases para que en el futuro se proteja su prosperidad y no se repitan, como ha venido ocurriendo año tras año, innumerables desastres que afecten en forma crónica sus medios de sustento, perpetuando la pobreza.

Ello implica reformular el Plan Nacional de Desarrollo y convertir la reconstrucción y la gestión del riesgo en una de sus "locomotoras", a partir del trabajo concertado entre los sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y ciencia y tecnología.

El riesgo se construye socialmente. No depende solo de que se presenten inundaciones o deslizamientos "a causa de la variabilidad climática", sino principalmente de las condiciones de vulnerabilidad de la población localizada en las áreas propensas. Por eso los desastres, o la materialización del riesgo, no son más que la cuenta de cobro por décadas de marginalidad y segregación social, pobreza, degradación ambiental, corrupción y desidia.

Desastres no tan naturales

Las catástrofes no son simples hechos de la mala suerte ni de la ira divina. Son el resultado de que existan comunidades en condiciones de susceptibilidad, fragilidad social y falta de resiliencia ante los eventos. Estos factores de vulnerabilidad surgen y se acumulan ante la ausencia de una efectiva planificación urbana, un deficiente ordenamiento territorial y de las cuencas hidrográficas, la ausencia de obras de protección y control de las amenazas naturales y la insuficiente gestión ambiental, medidas necesarias para un apropiado manejo del riesgo, base de lo que hoy se denomina adaptación al cambio climático.

Este fenómeno de La Niña ha sido catalogado como uno de los más fuertes registrados hasta ahora, aunque se recuerdan eventos como el de 1988, cuyas cifras de muertos y efectos en todos los departamentos aún no han sido superadas. Desde entonces, ha habido otros episodios ENSO (El Niño, Oscilación del Sur) no despreciables, aparte de varios desastres de origen sísmico y volcánico que han derivado también en declaraciones de emergencia, a la luz del artículo 215 de la Constitución Política.

Polemizar sobre cuál es el peor desastre en el país resulta irrelevante, solo basta señalar que es una justificación útil ante la Corte Constitucional y el Congreso que debe ejercer el control político sobre los decretos de emergencia expedidos por el Ejecutivo.

Lo que resulta pertinente cuestionar es que no es correcto atribuirle totalmente la catástrofe al cambio climático y, de paso, a los países industrializados por sus emisiones a la atmósfera. Más bien, se debería reconocer que así como la mayoría de las ocurridas en Colombia, es una consecuencia de la alta vulnerabilidad que presentan las comunidades más pobres ante la falta de una política apropiada de gestión del riesgo en el marco de la gestión ambiental nacional.

No hay duda de que la simultaneidad de las tragedias locales durante el 2010 derivó en que se haya configurado este desastre para el nivel nacional, pero es importante reconocer que cada año, en las temporadas de lluvias, no pocos municipios sufren graves daños y pérdidas debido a su alta indefensión, sin que exista una respuesta efectiva por parte del Gobierno central.

Año tras año, los medios de comunicación repiten las mismas imágenes de los efectos de inundaciones y deslizamientos sobre las familias ubicadas en las riberas de los ríos y en zonas urbanas subnormales, dejando entrever la idea de que se trata de desastres naturales que en realidad no son tan naturales.

Gobernar es prever

Una reflexión inevitable es que anticiparse a estos eventos rutinarios y crónicos, con el fin de intervenir la vulnerabilidad y por lo tanto reducir el peligro, no es una opción sino una obligación del Estado. Que los diques no se rompan, que las obras de estabilidad de taludes no fallen y funcionen debidamente es una responsabilidad institucional que no pueden evadir las entidades territoriales y las corporaciones regionales del medioambiente. Aunque no es el momento de señalar si ha habido negligencia u omisión, no es posible justificar que los daños se presentan debido a las lluvias intensas y frecuentes o porque existen anomalías climáticas.

Colombia cuenta con una institucionalidad para la prevención y atención de desastres que ha sido ejemplar para otros países de América Latina, pero se ha debilitado y orientado principalmente hacia la atención de emergencias y la ayuda humanitaria. La creación de entes que propendan por la solidaridad de los ciudadanos frente a los afectados es importante, pero los desastres no deben ser un asunto de simple caridad pública.

Es fundamental que la actual coyuntura sea la oportunidad para fortalecer la institucionalidad y la descentralización, y se consolide un verdadero sistema nacional de gestión de riesgo de desastres, que lleve a cabo acciones ex ante (identificar y reducir el riesgo) y ex post (responder y recuperarse eficientemente frente a los desastres).

Hay que evitar la creación de entidades paraestatales, como algunos proponen, que son irreales e inapropiadas a la hora de realizar acciones de reconstrucción en cientos de municipios. Entidades como el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero (Forec), después del sismo de 1999, y la Tennessee Valley Authority, después de las inundaciones del Mississippi en 1927 en Estados Unidos, si bien se les reconocen ciertas bondades, fueron principalmente aciertos políticos pero errores prácticos que han sido fuertemente cuestionados.

La creación de un Fondo de Reconstrucción y Adaptación al Cambio Climático, que más bien debería ser de gestión de riesgos "de todos, incluidos los geofísicos", podría ser útil si hace parte no de una solución coyuntural para este fenómeno natural, sino de una estrategia financiera integral del Gobierno central para anticiparse y cubrir futuras pérdidas, que incluya fondos de reservas, créditos contingentes, aseguramiento de la responsabilidad fiscal, entre otros instrumentos, después de reconocer que el riesgo de desastre es un pasivo contingente que debe dimensionarse en el marco de la sostenibilidad fiscal del país.

Claramente, un Fondo Nacional de Calamidades sin recursos tal como lo encontró esta emergencia, y un crédito contingente (CAT DDO con el Banco Mundial) con solo 150 millones de dólares, es una ilustración de la falta de previsión y de recursos que se ha tenido y que debe ser corregido a partir de ahora. Es necesario pasar de una política de respuesta a emergencias a una de gestión integral del riesgo, como una estrategia de progreso que, sin duda, sería asistida por el BID y el Banco Mundial, que propenden desde hace años por este cambio de paradigma en los países en desarrollo.

Recuperación para el desarrollo

La reconstrucción, con la debida gestión integral del riesgo, exige recursos económicos importantes. Se debe partir de una evaluación cuidadosa de los daños con técnicas como la que usa la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), pero con innovaciones que agilicen su ejecución debido a la extensión de los efectos. La cifra preliminar de 12 billones de pesos es muy incierta y aún faltan meses de lluvias que seguramente agravarán la situación en la costa Caribe y en la Región Andina.

Para pensar en una recuperación que pueda partir en dos la historia del desarrollo del país, se necesita involucrar a las entidades territoriales como planificadoras y ejecutoras de ese desarrollo con ética ambiental y con el acompañamiento de organizaciones de la sociedad civil, el padrinazgo del sector privado y de veedurías ciudadanas que eviten el mal manejo de los recursos. Esta labor, sin duda, es altamente compleja desde el punto de vista social y ambiental, pero solo con el concurso concertado de una gobernanza multisectorial e interdisciplinaria y un alto respaldo técnico especializado, proveído en parte por las universidades, puede lograr buenos resultados y sostenibilidad para un nuevo país.

No sobra mencionar que hay exitosas y ejemplares experiencias de gestión del riesgo realizadas entre la Universidad Nacional de Colombia y el sector público, siendo notables y replicables casos como los de Manizales (con Corpocaldas y la Alcaldía), Bogotá D.C. (con el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias " Fopae) y Medellín (con el Sistema Municipal para la Prevención, Atención y Recuperación de Desastres " Simpad), por mencionar algunas.

A todo proceso de recuperación se le debe definir claramente un horizonte y su propósito debe ser que las comunidades puedan continuar su desarrollo, procurando mejorar la calidad de vida. Existen cuatro periodos más o menos claros: a) La atención a las personas, que incluye soluciones provisionales y desde el punto de vista de la reconstrucción permite realizar el diagnóstico de los daños. Para el efecto se debe sistematizar la información que al respecto han obtenido los Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres; b) Una etapa que se caracteriza por la formulación inicial de proyectos y la organización de esquemas de coordinación, concertación y financiación de los mismos. Debe ser de máxima atención para el Gobierno, priorizando los proyectos inmediatos y evidentes. En esta se sientan las bases tanto para el trabajo interinstitucional como para el que se realiza con las comunidades: significa una primera instancia de consulta y participación; c) Una etapa caracterizada por actividades de complementación de programas y proyectos, búsqueda de financiación y de ejecutores, y coordinación tanto con comunidades como con autoridades locales. En esta fase se manifiestan problemas típicos: lentitudes administrativas bajo nivel de respuesta de entidades públicas y privadas, trabas en la aprobación de proyectos, etc. Es la menos perceptible para las comunidades y junto con la anterior, frente a las expectativas iniciales, crea mayores niveles de frustración, y d) La iniciación y desarrollo de los proyectos, periodo en el cual, dependiendo de su manejo, se superan los problemas planteados o se profundiza la frustración y el desencanto de los afectados.

La reconstrucción actual es la base para la consolidación de la gestión del riesgo como una estrategia de desarrollo sostenible en el país, procurando reducir la vulnerabilidad y evitando reproducir la que existía antes del desastre. Seguramente habrá nuevas catástrofes en Colombia y el reto para el actual Gobierno debe fundamentarse en que gobernar es anticiparse.