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Desarrollo rural

Contradicciones económicas y sociales del PND en el campo

Para un lector desprevenido, la política agraria consignada en el Plan Nacional de Desarrollo podría ser equiparable a un plan de negocios, casi una subasta de recursos naturales. A ello se suman los ínfimos recursos destinados a financiar la reforma rural, que figura en el acuerdo parcial de la agenda de negociación de paz en La Habana.

, 12 de abril de 2015 docente Facultad de Ciencias Económicas - Universidad Nacional de Colombia

El PND asigna un presupuesto muy bajo al ordenamiento del territorio rural y al acceso a la tierra por parte de los campesinos más necesitados. foto: archivo Unimedios

Sobre el Plan Nacional de Desarrollo (PND), sin lugar a dudas la ley periódica más importante, poco o nada sabe la gran mayoría de la ciudadanía, como ocurre con muchas iniciativas legales.

En este documento, el gobernante de turno define las prioridades en materia de política pública, determina la financiación a cuatro años y constituye la base para promulgar planes de desarrollo de otros niveles de gobierno (departamentos, municipios, entre otros).

Se trata de una ley orgánica que está definida en su estructura en la Ley 152 de 1994 y, como tal, tiene la posibilidad de modificar diversas legislaciones. Tal característica la convierte en una herramienta tan útil como peligrosa, pues le da cabida a la incorporación de medidas que pueden ser catalogadas como regresivas o a los denominados “micos”.

En el caso particular del PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, que lleva los apellidos “Paz, educación y equidad”, estos títulos esperanzadores y sugerentes en materia de democracia chocan de plano con unas medidas regresivas contenidas en el articulado y con sus bases.

En lo relacionado con el sector rural y para un lector desprevenido, el PND podría ser considerado un plan de negocios, casi una subasta de todos y cada uno de los recursos naturales. Así lo establecen los artículos sobre minería, agroindustria, servicios ambientales e infraestructura, entre otros. Estos negocios serán jalonados principalmente por el sector privado, a través de PINES (proyectos de interés nacional y estratégicos), y en menor medida, por el Estado, a través de las denominadas APP (alianzas público-privadas).

En tal ánimo de negocios, se entiende perfectamente el enfoque de paz que propone el Gobierno nacional, al considerarla como un incentivo o elemento de seguridad jurídica y confianza inversionista. No se ve como un derecho ciudadano, en un país azotado históricamente por la violencia y por las consecuencias de un modelo de desarrollo de largo plazo fundado en las bonanzas del sector primario de la economía, donde la inequitativa distribución de la propiedad rural y del ingreso son elementos nucleares del conflicto.

Esto no quiere decir que la paz no sea necesaria también para llevar a cabo labores de producción. Sin embargo, cuando la dinámica productiva engendra serias injusticias y contradicciones sociales profundas, puede convertirse en elemento legitimador de más violencia. 

¿Legalización del despojo? 

El documento inicial, publicado en noviembre de 2014, establecía en su página 6 que la paz es una locomotora para el crecimiento, lo que lleva a concluir que con la pacificación del país se podría duplicar la tasa de crecimiento del pib. Sin embargo, esta parte fue suprimida en la versión de febrero.

De igual manera, las citadas bases establecen que es el momento preciso de la paz y que existe una infraestructura institucional que favorece su consecución, conformada, entre otras leyes, por la de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), la de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) y los planes regionales de desarrollo y paz.

Pues bien, la reforma agraria, mediante el mecanismo de adjudicación de baldíos y la política de restitución, es restringida por el proyecto de ley del PND 2014-2018 en sus artículos 47, 48, 49 y 97.

Los dos primeros disponen que cualquier pine en construcción, infraestructura, minería, agroindustria, entre otros, será automáticamente considerado de utilidad pública e interés social, dos preceptos constitucionales consignados en el artículo 58, que facultan la expropiación y la relevancia legal. Es decir, la construcción de una carretera, al ser declarada PINE, se convierte en vía de interés social y de utilidad pública.

Por su parte, el artículo 49, en coherencia con los anteriores, establece que no se podrá restituir materialmente un predio si este traslapa con un PINE, que para continuar con el ejemplo, puede ser la misma carretera. El artículo obliga a que el juez se abstenga de restituirlo y, a cambio, se compense o se reubique al reclamante. Así las cosas, las opciones que deben ser subsidiarias a la restitución se convertirían en las principales, lo que implica mayores costos estatales y, en cierta medida, una legalización del despojo.

El mismo artículo determinaba inicialmente una seria contradicción con el artículo 64 constitucional, pues restringía el acceso progresivo de los campesinos a la propiedad rural, ya que siguiendo con la vía declarada PINE, si en el trazado también hay un predio baldío ocupado por un campesino, y suponiendo que este ha cumplido con los requisitos de ley para acceder a la propiedad, el artículo disponía que el Incoder tendría que abstenerse de titularle la tierra por el carácter de utilidad pública e interés social de la carretera.

Sin embargo, un PINE puede ser también un área minera o forestal, un proyecto inmobiliario o inclusive una zona de interés de desarrollo rural y estratégico o cualquier otra figura del Gobierno con el fin de facilitar la acumulación irregular de baldíos por encima de la UAF (unidad agrícola familiar), otra forma de despojo en contra de los campesinos y del mismo Estado. 

Reforma sin financiación 

En la distribución de los recursos de inversión, las prioridades y la discriminación son congruentes. Si bien ya no se habla de locomotoras del crecimiento como en el pnd 2010-2014, sino de ejes transversales, la idea de desarrollo en el sector primario y a gran escala es la misma.

Como se puede notar, con el presupuesto plurianual de inversiones, cerca del 87 % de los recursos se dedican exclusivamente a una línea de política de impulso a la competitividad rural. Son más de 42 billones que se financiarían en un 83 % con recursos del sector privado y en un 12 % con dineros del Gobierno nacional.

Sin duda, la apuesta en este campo es la continuidad de la pretensión del PND previo, que buscaba convertir en clusters agroindustriales algunas zonas del país, en particular la altillanura (Meta, Casanare y Vichada). Esto con el fin de desarrollar grandes cultivos con supuestos rendimientos a escala.

Para esta línea de política de competitividad, se destinan desde el Gobierno nacional 5,1 billones, mientras que en el caso de la política de ordenamiento del territorio rural y acceso a la tierra por pobladores rurales, en la que cabrían zonas de reserva campesina y las demás políticas de reforma agraria (subsidio integral de tierras y adjudicación de baldíos) y ordenamiento territorial, apenas se destinan 768.000 millones. Así, ni siquiera se financiaría lo más básico en materia de política de reforma rural, que son los contenidos del acuerdo parcial del punto uno de la agenda de negociación de paz en La Habana.

Por supuesto, estos son apenas algunos de los contenidos más controversiales del PND, pues faltó aludir a las disposiciones en minería (artículos 19 y 22, para solo señalar algunos), los servicios ambientales y la exclusión de los departamentos de Guaviare, Vaupés y Guainía, de la Amazonia, que ahora corresponden a los Llanos Orientales, donde las prioridades son vías, minería y agroindustria.

Falta ver cuáles modificaciones se dan en el debate de las plenarias del Congreso. Pero, de acuerdo con la experiencia, nada mejor se puede esperar.

(Por: Carlos Alberto Suescún,
)
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